[생각 더하기-송미나] 자격과 승진, 역할과 책임이 공정하게 부여된 교원자격제도 개선이 필요하다

더에듀 | 정부는 교원의 전문성을 강화하기 위해 자격제도 개선을 추진하고 있다. 이를 위해 한국교육개발원(KEDI)은 지난달 27일 ‘교원 자격제도의 진단과 개선 방안’을 주제로 한 KEDI 브리프 22호를 발표했다. 이 보고서는 우리나라 교원 자격제도가 승진제도를 포함한 교원 인사제도와 밀접하게 연결된 특수한 구조를 가지고 있음을 밝히며, 자격제도 개선의 성공 여부가 인사제도와도 긴밀히 연계되어 있다는 점을 시사했다.

그러나 역설이게도 현재 우리나라 교원 자격제도 문제의 핵심은 자격 제도와 인사·승진제도의 불공정한 운영이 서로 얽혀 있다는 데 있다. 특히, 교수·연구 전문자격으로 도입된 수석교사제도는 관리·행정 자격과 비교해 차별적으로 설계·운영되고 있어, 불공정 인사제도의 대표적인 사례로 지적된다.

교원 자격제도 개선 성패, 공정성과 전문성 기반의 인사제도에 달렸다

수석교사제도는 2011년 교원의 교수‧연구 전문성을 기반으로 교직 진로 설계를 지원하고 발전시키기 위한 제도로 도입되었다. 그러나 현재 수석교사 자격은 인사 및 승진제도에서 철저히 배제되어 있으며, 직위와 처우 면에서도 소외된 상태로 방치되고 있다. 이러한 차별적 운영은 제도의 도입 취지를 무색하게 만들고 있으며 교원의 전문성을 강화하려는 목적 또한 크게 훼손 시키고 있다.

이와 같은 상황에서 제도 개선을 명분으로 수석교사제도의 구조적 문제를 방치한 채 새로운 자격 체제를 도입하려는 논의는 실효성이 떨어질 뿐 아니라, 기존 불공정성을 심화시킬 가능성이 크다는 점에서 문제의 심각성이 제기된다.

따라서 교원 자격제도 개선은 새로운 자격을 도입하기에 앞서, 현행 제도의 구조적 문제를 명확히 진단하고 자격간의 불공정성을 바로 잡는 데에서부터 출발해야 한다. 결론적으로 교원 자격 제도 개선은 불공정성 해소를 통해 교원의 본질적 전문성을 실질적으로 강화하는 방향으로 이루어져야 한다는 점에서 다음의 요인들이 중요하게 고려되어야 할 것이다.

첫째, 교원 자격제도와 승진제도 간의 불일치와 불공정성을 해소하는 것은 현재 교원정책의 가장 시급한 과제다.

현행 교원 정책 문제의 핵심은 교원의 4자격(교장, 교감, 교사, 수석교사)이 전문성 강화를 목표로 설계된 승진제도와 균형을 이루지 못하고 있다는 점이다. 특히, 교수·연구 자격인 수석교사는 승진제도에서 배제된 반면, 관리·행정 자격인 교장·교감은 승진 자격으로 운영되어 자격 간 불공정성이 지속되고 있다.

2011년 수석교사 제도가 법제화될 당시, 교육부는 이를 ‘교원 승진 체제 이원화’ 또는 ‘교원 직급 체제 이원화’로 설명하다가, 이후 ‘교원 자격 체제 이원화"로 공식 명명했다. 이는 관리·행정 중심의 단일적 교원 자격제도가 수석교사 자격 도입을 계기로 관리·행정과 교수·연구로 분화된 이원화 체제로 전환되었음을 선언한 것이었다.

그러나 교육부는 이원화 체제를 천명하고도, 여전히 관리·행정 자격에만 직급 승진 프레임을 적용하며, 교수·연구 자격에 대한 차별적 운영을 이어가고 있다.

교원이라는 전문직의 특수성을 고려할 때, 법적으로 교원은 직급 체계가 아니라 자격 체계에 따라 구분된다. 따라서 일반 공무원에게 적용되는 직급 승진의 개념은 교원에게는 해당하지 않는다. 교육부가 수석교사제도 도입 시 ‘교원 직급 체제 이원화’로 설명하려 했다가 ‘교원 자격 체제 이원화’로 말을 바꾼 것 또한 같은 맥락이다.

초‧중등교육법 제21조(교원의 자격)는 교원이 직급이 아닌 자격임을 명시한 법적 근거로, 교원의 자격을 교장, 교감, 교사, 수석교사로 구분하고 있다. 이들 4개의 교원 자격은 직급 구분이 아니라 역할과 직위에 해당하며, 직급의 개념이 존재하지 않기 때문에 승진 역시 직급 승진이 아니라 자격과 역할의 전환에 가까운 구조를 가지고 있다.

그러나 교육부는 관리·행정직인 교장과 교감의 역할과 직위를 사실상 직급으로 간주하며, 일반직 공무원의 직급 체계를 모방한 직급 승진 구조를 적용함으로써 왜곡된 교원 정책 제도를 유지하고 있다.

더 큰 문제는 교수·연구직인 수석교사의 경우, 역할과 직위에 필요한 명확한 자격 기준조차 마련하지 않은 채 운영되고 있다는 점이다. 이는 수석교사의 전문성을 체계적으로 지원하거나 발전시키지 못하고 방치된 채 운영되고 있는 교원 자격 제도의 근본적인 한계를 드러내고 있다.

초·중등교육법 제21조에 따르면, 교장과 교감은 <별표1>에, 교사는 <별표2>에 따라 각각의 자격 기준이 명확히 규정되어 있다. 이들 기준에는 교장과 교감, 정교사, 준교사, 실기교사, 전문상담교사, 사서교사, 보건교사, 영양교사 등 해당 교원 자격 모두가 총망라되어 있다.

반면, 도입 14년째인 현재까지도 수석교사 자격 기준을 규정한 <별표>는 마련되지 않고 있다. 초‧중등교육법 제21조의 <별표>는 교원의 정원과 수당 규정의 근거가 되는데, 교원의 자격 중 수석교사만이 <별표>로 명시되지 않고 있어 정원 확보는 물론 직위 수당조차 보장되지 않는 불완전한 자격으로 운영되고 있는 것이다.

교장, 교감, 교사 자격은 모두 정원 규정과 다양한 직위 수당을 포함하고 있다는 점에서, 교수·연구 전문 자격인 수석교사에 대한 차별적 운영과 불공정성을 분명히 보여준다.

수석교사 자격은 교원의 본질적 전문성을 기반으로 학교의 정체성을 회복하기 위해 도입된 제도였으나, 실제 운영은 관리·행정 중심 체제를 지향하고 오히려 이를 강화하는 방향으로 이루어지고 있다는 점에서 제도의 본래 취지를 심각하게 훼손하는 결과를 초래하고 있는 것이다.

수석교사 자격이 도입되면서 교원 자격 제도는 교원의 본질적 전문성인 교수·연구 전문성을 강화하기 위한 구조적 전환을 이루었어야 했다. 그러나 교육행정 중심의 운영을 해온 교육부는 교수·연구직에 대한 실질적 지원 없이 단순히 새로운 자격 신설의 명분만 내세웠으며, 정원과 수당조차 명확히 규정하지 않은 채 이를 방치해 왔다. 이러한 운영 방식은 교원의 핵심 업무인 교수·연구 활동의 전문성을 지속해서 저해해 왔고, 교수·연구직을 관리·행정직의 부속적 역할로 축소 시키는 교직 문화를 고착화하는 문제를 초래했다.

결론적으로, 교원 정책은 현행 자격제도와 승진제도의 불공정성을 해결하지 않은 채 새로운 자격 도입에 초점을 맞춰서는 안 된다. 이러한 접근은 기존의 문제를 방치하고 동일한 실수를 반복할 가능성이 크다. 따라서 교원 자격제도는 승진제도와의 균형을 회복하며, 교원의 4자격이 각자의 고유한 직위에 따른 역할과 책임을 차별 없이 공정하게 수행할 수 있도록 운영 체계를 개선하는 것이 중요하다. 특히, 수석교사제도의 공정한 운영과 제도적 지원을 통해 교원 자격체제의 본래 목표인 전문성 강화와 교육의 질적 향상을 실현해야 할 것이다.

둘째, 교원 자격제도와 승진제도의 불공정성을 심화시킨 헌법재판소 결정에 대한 재검토의 필요성이 제기되고 있다.

수석교사제도가 직면한 교원 정책의 불공정성 문제는 2015년 헌법재판소의 판결에서도 드러난다. 당시 헌법재판소는 수석교사들이 제기한 헌법소원을 부적법 각하했다. 주요 이유는 교수·연구직과 관리·행정직이 수행하는 업무가 다르다는 점을 근거로 삼아, 수석교사가 관리직과 동일한 승진 자격을 적용받을 필요성을 인정하지 않은 것이다. 이 결정은 수석교사의 직무와 직위의 가치를 간과했을 뿐만 아니라, 자격제도의 공정성을 심각하게 훼손한 판결이었다.

헌법재판소 결정의 주요 내용을 요약하면 다음과 같다.

• 승진 규정 적용 배제: 「교육공무원 승진규정」 제2조 제2항에서 수석교사를 승진 규정의 적용 대상에서 제외한 것은 기본권 침해에 해당하지 않는다고 판단함

• 수당 미지급 규정: 「교육공무원임용령」 제9조의8 제2항에서 수석교사에게 연구활동비만 지급하도록 한 것도 기본권 침해 가능성이 없다고 판단함

• 자격 취득 제한: 「교육공무원법」 제29조의4 제4항에서 수석교사가 임기 중 교장·교감 자 격을 취득할 수 없도록 한 조항은 평등권을 침해하지 않는다고 결론지음.

상위법과 하위 시행령 간의 불일치 문제를 비롯해 학교와 교원의 본질적 전문성을 간과한 헌법재판소의 결정은 다음과 같은 문제를 간과한 판결로 평가되며, 교육계에서는 결과적으로 교원 전문성 약화를 심화시킨 부적절한 판결로 회자되고 있다.

첫째, 교원 정책의 구조적 불평등이다. 동일한 자격 체계 내에서 수석교사만 직위수당 없이 연구활동비로 대체되고 있는 불평등 구조를 충분히 고려하지 않았다.

둘째, 교사 전문성 신장의 방해다. 수석교사의 역할은 교사 전문성 강화가 핵심 직무임에도 이를 행정적 제도적으로 인정하지 않고 있는 구조적 문제를 간과했다.

셋째, 교원 정책의 본질적 목표와의 불일치다. 헌법재판소는 교원 정책이 교육의 본질적 목표와 어떻게 연결되어야 하는지를 충분히 검토하지 않음으로써 교육부의 교육 혁신 목표와 교원 정책 실행 간의 미스매치를 지적하지 못했다.

상위법인 「교육공무원법」 제29조의4는 수석교사에게 수당을 지급하도록 명시하고 있으나, 하위 시행령인 「교육공무원임용령」은 이를 ‘연구활동비’라는 용어로 축소하여 법의 취지를 훼손했다. 그럼에도 헌법재판소는 이를 지적하지 않고 시행령 기준에 따라 판결을 내림으로써, 수석교사를 교원의 직위가 아닌 단순 연구직으로 간주하는 문제적 해석을 초래했다. 이로 인해 교원의 4자격 중 수석교사 자격만 직위 수당 없이 운영되는 구조적 불평등이 고착화 되었다.

수석교사는 교원의 4자격 중 유일하게 정원 규정과 직위 수당이 배제된 채 운영되고 있는 자격이다. 반면, 교장·교감·교사 세 자격은 정원과 직위수당을 명확히 보장받고 있다. 이러한 구조적 불공정성은 제도의 도입 취지와 달리 수석교사를 교원의 형식적 자격으로 전락시키며 교수·연구직의 역할과 가치까지도 약화하는 결과를 초래했다.

2023년 정부가 대대적으로 실행한 교원 수당 인상 정책에서도 수석교사는 직위 수당 자체가 규정되지 않다 보니 인상 대상에서 제외되었고, 이는 앞으로도 모든 교원 수당 인상에서 지속적해서 배제될 가능성을 시사한다. 이러한 상황은 교원 조직 내 위계적 불평등을 고착화하고, 수석교사의 직위 약화와 역할 축소를 더욱 심화시키는 결과를 낳을 것이다. 헌법재판소 결정의 재검토 필요성이 제기되는 이유다.

특히 정원 규정 없이 운영하는 수석교사제도 문제는 학교 구성원 간 갈등을 지속해서 심화시키며, 이는 오히려 교원 자격제도가 본래 지향했던 전문성 강화와 교육 현장의 질적 개선이라는 목표를 저해하는 근본적인 원인으로 작용하고 있다.

수석교사의 처우를 불공정하게 규정한 시행령이 헌법재판소의 부적절한 판결로 인해 정당성을 부여받으면서, 그로 인한 부정적 영향이 교육 현장에 지속해서 영향을 미치고 있는 셈이다. 이 판결은 교원의 본질적 전문성인 교수·연구 전문성의 가치를 심각하게 훼손했을 뿐 아니라, 이러한 왜곡된 구조가 제도적으로 고착화되는 데 기여하고 있다.

2015년 헌법재판소의 판결은 왜곡된 교원 자격제도의 운영을 고착화시킨 주요 원인으로 지적되고 있고 이는 학교의 본질적 정체성인 교수·연구 활동을 훼손하여 교육의 질적 개선을 저해하는 데도 큰 영향력을 행사하고 있다.

관리·행정 중심의 일원적 교원 자격제도를 개선하기 위해 도입된 수석교사제도는 올해로 14년째, 시범 운영 기간을 포함하면 18년째 시행되고 있다. 그러나 현재까지도 수석교사의 직무인 교사의 교수·연구 활동을 지원하는 정원과 직위수당이 확보되지 않았으며, 교수·연구직에 대한 차별이 고착화된 채 운영되고 있다.

학교의 본질적 업무인 교수·연구 전문성을 강화하겠다는 구호와는 달리, 교육부가 운영하는 제도의 실질적 운영은 교원정책의 본질적 목표와도 모순되는 방향으로 이어지고 있다는 점에서 교수·연구직에 대한 차별을 고착화시킨 운영 방식의 한계를 여실히 드러내고 있는 것이다.

수석교사의 연구활동비는 수당으로 간주되지 않아 각 시·도교육청의 예산 편성 여부에 따라 지급 여부가 결정되고 있으며, 연구활동비가 교육감의 예산 편성 사업에 종속되어 있는 탓에 수석교사 선발 역시 시·도교육감의 주관적 이념과 성향에 영향을 받고 있다.

이는 교장과 교감 교사의 직위 수당이 시·도교육감의 주관적 성향에 의해 결정되지 않는 점과 비교할 때, 수석교사가 직위 수당 대신 지급받고 있는 연구활동비에 대한 처우는 또 다른 차별에 해당한다고 볼 수 있다.

또한, 연구활동비는 수당 개념이 적용되지 않아 과세 정산 원칙이 적용되고 연금에도 반영되지 않으므로, 수석교사의 보수 체계 전반에 부정적인 영향을 미치고 있다.

정부가 이러한 구조적 문제를 해결하지 않은 채 새로운 자격 도입을 논의하는 것은 정책적 진정성과 신뢰성을 약화할 수 있다. 현 자격제도가 안고 있는 불공정성 문제를 해결하지 않고 새로운 정책을 추가하는 것은 단기적 성과에 치중한 미봉책으로 비칠 가능성도 크다.

교원 자격제도 개선, 기준은?

KEDI 연구진은 현행 우리나라 교원 자격제도가 “교수직과 관리직이 혼합된 구조로 설계되어 있으며, 최종적으로 관리직 승진을 목표로 하는 체계로 구성되어 있다”고 지적하며, 수석교사 자격 역시 ‘고유 정원을 명시하고 이를 승진 자격으로 인정’하는 방안을 제안했다.

수석교사 자격을 승진 체제에서 배제한 교육부의 방침과 이를 합당하다고 판결한 2015년 헌법재판소의 결정과는 달리, 이번 KEDI 연구는 교원의 자격이 인사제도와 승진제도와 유기적으로 연계되지 않을 경우 지속 가능한 교원 정책을 구현하는 데 근본적인 한계를 가질 수밖에 없음을 시사한다. 이러한 점을 고려할 때, 교원 자격제도 개선은 다음과 같은 기준을 바탕으로 이루어져야 할 것이다.

첫째, 자격 체제의 공정성 확보다.

교수·연구직과 관리·행정직 자격 및 승진 체제를 형평성 있게 설계해야 한다. 특정 자격만 승진 체제에 포함하고 다른 자격은 배제하는 구조는 개선되어야 하며, 모든 교원의 자격이 역할과 직위를 기준으로 공정하게 운영될 수 있도록 해야 한다.

둘째, 교수·연구 중심의 교직문화 활성화다.

학교는 최소한의 관리·행정을 유지하면서 최대한의 교수·연구 문화를 활성화해야 교원 본래의 정체성을 회복할 수 있다. 학교는 교육과정 운영과 연구 활동이 중심이 되는 공간으로 기능해야 하며, 이는 교원 전문성 강화를 위한 핵심 조건이다.

셋째, 수석교사제도의 정상화다.

법령과 시행령을 보완하여 수석교사의 자격 기준과 정원을 명확히 규정하고, 직위수당 지급과 직무 명확화를 통해 제도의 실효성을 높여야 한다. 교수연구 자격이 교원의 본질적 전문성을 대표하는 핵심 자격으로 자리 잡으려면 수석교사에 대한 처우 개선과 명확한 역할 부여는 필수적이다.

넷째, 자격과 승진의 균형 잡힌 제도 운영이다.

현재 교원 자격제도는 관리직 승진을 최종 목표로 설계되어 있으며, 이로인해 교수·연구직 자격이 의도적으로 배제되고 있다. 이는 교원의 본질적 전문성이 교수·연구 활동에 있다는 점과 모순된다. 승진제도는 모든 전문직 조직에서 중요한 인사제도의 축으로 작용하지만, 관리·행정직 자격에만 초점을 맞춘 구조를 유지한다면 교원의 본질적 전문성을 저해하는 결과를 초래할 수밖에 없다.

교원의 교수·연구 전문성을 강화하기 위해 도입된 수석교사제도가 성공적으로 정착하려면, 관리·행정직의 승진제도를 벤치마킹할 필요가 있다. 관리·행정직이 자격과 승진체계를 긴밀히 연결하여 운영하는 사례는 문제점에도 불구하고 자격 제도로서의 지속 가능성을 확보하는 데 중요한 시사점을 제공한다. 이는 교원 승진제도가 교수·연구 전문성의 신장과 일체화될 때 학교와 교원의 정체성을 회복할 수 있음을 보여준다.

교원 자격제도의 궁극적 목표는 교원의 전문성을 강화하여 학생 교육의 질적 향상을 실현하는 것이다. 그러나 현 제도의 구조적 문제를 해결하지 않은 채 새로운 자격 도입에만 초점을 맞추는 것은 논의의 방향성을 잃고 근본적인 문제를 방치할 위험이 크다.

교원 자격제도 개선은 자격제도와 승진제도 간의 조화를 이루고, 모든 자격이 역할과 책임에 따라 공정하게 운영될 수 있도록 체계적으로 이루어져야 한다. 공정성과 전문성을 기반으로 설계된 자격제도는 학교의 본질적 역할을 회복하고, 교원이 전문성을 온전히 발휘할 수 있는 환경을 조성함으로써 교육의 질적 개선을 위한 실질적 기반이 될 것이다.