더에듀 | 민주공화국에서는 교원이나 공무원도 다른 시민들과 마찬가지로 ‘정치적 기본권’이 보장되어야 한다.
그런데 지금 우리나라에서 교원의 정치적 기본권이 제한되고 있는 이유는 독재 권력에 의한 부당한 탄압이나, 교원 집단에 대한 비합리적 혐오 때문이 아니다. 헌법에 규정된 ‘교육의 정치적 중립성 보장’이라는 공공선을 위해서이다.
헌법 제31조 제4항에는 ‘교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다’라고 규정되어 있다. 그리고 헌법 제7조 제2항에는 ‘공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다’라고 명시되어 있다.
교원과 공무원의 정치적 기본권인 개인적 표현의 자유는 민주공화국인 대한민국에서 반드시 보장되어야 한다. 정치적 중립성이라는 공공선과 충돌하지 않는 개인적 표현의 자유까지 교원과 공무원이라는 이유로 제한하는 것은 민주공화국에서 있을 수 없는 일이다.
하지만 정당 가입이나 선거운동 등 교원과 공무원의 집단적 정치활동까지 허용하는 것은 시기상조이다. 교원과 공무원의 정치활동을 허용하면 학교를 정치의 장으로 만들 위험성이 있고, 조직적인 관권선거가 부활할 가능성이 있어 정치적 중립성을 보장하기 어렵다고 보기 때문이다.
학교를 정치의 장으로 만들 위험성
◆ 보이텔스바흐 협약과 헌법재판소 판례
교원의 정치활동 허용을 주장하는 사람들은 ‘학교 밖에서 근무 시간 외에만 허용하면, 학교 안에서 정치적 중립성이 보장될 수 있을 것’이라고 말한다. 그들은 특히 독일의 ‘보이텔스바흐 협약’을 통해 교육의 정치적 중립성을 보장할 수 있다고 주장한다.
1976년에 마련된 ‘보이텔스바흐 협약’은 학생들에게 특정한 견해를 강제로 주입하거나 교화해서는 안 된다는 ‘강제성의 금지’ 원칙, 수업에서 현실 세계의 다양한 논쟁적 사안을 다루되 여러 입장을 균형 있게 제시해야 한다는 ‘논쟁성의 유지’ 원칙, 학생들이 스스로 현실적 상황을 판단하고 참여할 수 있는 역량을 길러주어야 한다는 ‘정치적 행위 능력 강화’ 원칙을 제시하고 있다.
나는 특정 정당에 가입해 선거운동을 하는 교사들이 수업 시간에 정치적 중립 준수와 강압적 주입 금지의 원칙 등 보이텔스바흐 협약을 제대로 지킬 수 있다고 보지 않는다.
지금까지 교원의 정당 가입이나 선거운동을 제한해 온 이유는 수업 시간에 교사들이 보이텔스바흐 협약처럼 정치적 중립 의무를 준수하도록 강제하기 위해서인데, 지금은 정당 가입이나 선거운동을 허용해도 보이텔스바흐 협약을 철저히 지킬 수 있다고 확신하는 이유가 무엇인지 분명하지 않다.
교원들이 보이텔스바흐 협약을 지키면 정치적 중립성이 보장된다는 말도 교원들이 정치적 중립 의무를 위반하지 않으면 정치적 중립성이 보장된다는 말과 같은 동어반복일 뿐이다. 오히려 특정 정당에 가입하여 선거운동을 하는 교사들이 수업 시간에 보이텔스바흐 협약을 철저히 지킬 수 있을지 우려하는 국민이 대부분일 것이다.
이미 헌법재판소도 정치적 중립성을 보장하기 위해서는 교원과 공무원의 정치활동을 근무 시간 내외를 불문하고 일절 금지해야 한다고 판단해 왔다.
지난 정당법 제6조 제1호 등 위헌확인(2001헌마710) 사건에서 헌법재판소는 “감수성과 모방성, 그리고 수용성이 왕성한 초·중등학교 학생들에게 교원이 미치는 영향은 매우 크고, 교원의 활동은 근무 시간 내외를 불문하고 학생들의 인격 및 기본 생활 습관 형성 등에 중요한 영향을 끼치는 잠재적 교육과정의 일부분”이므로 근무 시간 외에서도 정치활동을 제한하는 것은 헌법적으로 정당화될 수 있다고 판시했다.
또한, 헌법재판소는 국가공무원법 위헌소원 사건(2009헌바298)에서도 “교원의 특성에 비추어 보아 교육공무원의 선거운동을 기간과 태양, 방법을 불문하고 일절 금지하는 방법 외에 달리 덜 제한적인 방법으로 목적 달성이 가능할 것인지 불분명하고, 법익균형성도 갖추었다”라고 판시했다.
헌법재판소는 공직선거법 제60조 제1항 제4호 등 위헌확인(2018헌마222) 사건에서도 “선거에 영향을 미칠 수 있는 개별 행위들을 일일이 규정하기란 입법 기술상 불가능하고, 근무 시간 내외를 불문하고 학생들의 인격 및 기본 생활 습관 형성 등에 중요한 영향을 끼칠 수 있는 교육공무원의 특성 등에 비추어 침해의 최소성에도 어긋나지 않는다. 교육의 정치적 중립성 확보라는 공익은 선거운동의 자유에 비해 높은 가치를 지니고 있으므로 법익의 균형성도 충족한다”라고 판시했다.
‘정치적 중립성을 보장하기 위해 교원과 공무원의 정치활동을 근무 시간 내외를 불문하고 일절 금지해야 한다’는 헌법재판소의 판단은 현시점에서 여론에도 부합한다고 볼 수 있다. 교원이 근무 시간 외에 특정 정당에 가입해서 선거운동을 하면서도 학교에서 수업 시간에 정치적 중립 의무를 준수할 것이라고 생각하는 국민은 별로 없을 것이기 때문이다.
만약 교원들에게 근무 시간 외에 선거운동을 할 수 있도록 허용한다면, 교원이 방과 후에 학생들을 대상으로 선거운동을 해도 막을 방법이 없게 된다. 근무지 밖에서만 선거운동을 허용한다고 해도 교원이 학교 주변에서 학생들을 대상으로 선거운동을 하면 막을 수가 없다.
일부에서는 요즘 학생들은 교사의 말을 그대로 따르지 않는다는 점을 정치활동 허용의 근거로 들기도 한다. 하지만 교원의 정치활동을 허용하면, 특정 정당 소속의 교장과 교사들이 학교를 편향적으로 운영하게 되고, 그 피해가 고스란히 학생들에게 돌아갈 수도 있다고 우려하는 국민이 대부분일 것이다.
◆ 교원의 정치활동과 학생의 민원 증가
일부에서는 교원이 근무 시간에 특정한 정당이나 정파를 지지하거나 반대하는 등 교육의 중립성을 훼손하는 행위를 제한하거나, 수업 시간에 보이텔스바흐 협약을 지키지 않는 교사들에 대한 처벌 조항을 넣어 놓으면 교육의 정치적 중립성을 지킬 수 있다고 말하기도 한다.
하지만 일상적으로 교원이 근무 시간이나 개별 수업 시간에 정치적 중립성 의무를 위반하는지, 보이텔스바흐 협약을 지키는지를 판별하는 것도 쉬운 일이 아니다. 더구나 이를 문제 삼고 신고하는 주체가 동료 교사나 학생일 수밖에 없기 때문에, 학교 내에서 교사 간 혹은 교사와 학생 간 극심한 정치적 갈등과 대립을 유발할 가능성도 매우 크다.
최근 경기 지역의 한 고등학교에서 ‘교사가 정치적 중립의무를 위반했다’는 학생의 민원이 접수되어 교육 당국이 조치에 나서는 일이 벌어졌다. ‘해당 교사가 수업 중에 전 대통령에 대한 비하 발언을 하고, 지지 집회 참가자들이 극우 성향 온라인 커뮤니티 회원이거나 특정 종교단체 신도라고 했다’며 지역 교육지원청에 민원을 제기한 것이다. 해당 교육지원청은 이날 학교를 방문해서 특정 정치인, 정당에 대한 모욕과 일방적 옹호 등은 정치적 중립의무 위반 소지가 있음을 알렸다고 한다.
2019년 서울 인헌고등학교 사태는 교원의 집단적 정치활동이 허용되지 않는 지금도 학교에서 정치적 중립성을 보장하는 것이 얼마나 어려운 일인지, 그로 인해 학생들이 얼마나 많은 피해를 당하고 있는지를 극명하게 보여준 사례이다.
당시 언론 보도에 의하면, 인헌고 마라톤 대회에서 학교 측이 학생들에게 반일 구호를 외치게 한 것이 발단이었다. 이에 학생들로 구성된 인헌고등학교 학생수호연합(학수연)은 교문 앞에서 “학생은 정치적 노리개가 아니다”라는 충격적인 현수막을 들고 기자회견을 열었다.
당시 국가인권위원회는 학생 인권 침해로 보기는 어렵다고 하면서도 일부 교사의 반일 구호제창, ‘조국 뉴스는 가짜뉴스’ 등 발언에 대해서는 “매우 부적절하다”라고 밝혔다. 그리고 인헌고 교장에게는 정치·사회적 현안 관련 행사와 수업 진행에서 학생 의사의 다양성을 존중하는 방향으로 이뤄지도록 유의해야 한다고 주문했다.
하지만 서울교육청은 교사들의 발언이 반복적이고, 강압적으로 이뤄지지 않았다는 이유로 징계하지 않았다. ‘교육 공무원 징계 양정에 관한 규칙’에 따라 교사가 정치활동을 할 경우 ‘감봉’이나 ‘견책’을 주는 징계 기준이 있지만, 어디까지를 정치 운동으로 볼지 애매하기 때문에 처벌하기도 쉽지 않은 상황이다.
교원의 정치활동이 금지되어 있는 지금도 이러한데, 앞으로 교원의 집단적 정치활동이 허용된다면 학교가 정치의 장으로 변질되지 않을지 걱정하지 않을 수가 없다. 그렇지 않아도 지금 학교는 학교폭력과 교권 침해로 몸살을 앓고 있다. 그런데 교원의 정치활동이 허용되면, 교사가 수업 시간에 말한 것을 꼬투리 잡아서 정치적 중립 의무를 위반했다는 이유로 민원을 제기하거나 신고하는 학생들이 늘어날 가능성이 매우 높다.
그동안 학교폭력이나 교권 침해로 징계를 받게 될 학생이나 학부모들이 이를 모면하기 위해서 교사의 정당한 교육활동과 생활지도조차 아동학대로 신고하는 일이 적지 않았다. 그런데 교원의 정치활동이 허용되면, 교사가 수업 시간에 말한 것을 꼬투리 잡아서 정치적 중립 의무를 위반했다는 이유로 민원을 제기하거나 신고하는 학생들이 늘어날 가능성이 매우 높다. 지금까지 아동학대를 핑계로 교사를 신고해 왔는데, 이제는 정치적 중립 의무 위반이라는 또 하나의 무기로 교사를 신고할 수 있게 되는 것이다.
지금 학교의 가장 큰 문제는 학교폭력과 교권 침해 등으로 인해 학교의 교육력이 심각하게 저하되어 있다는 것이다. 이런 학교에서 AI 기술 패권 경쟁 시대 세계를 선도하는 미래 인재를 기르기는 어렵다. 여기에 교원의 정치활동까지 허용해서 자칫 극우니 극좌니, ‘1찍’이니 ‘2찍’이니 하는 낡은 이념 전쟁까지 벌어진다면 학교의 교육력은 더욱 심각하게 저하될 수밖에 없을 것이다.
더구나 계엄과 탄핵 이후 정치적 양극화가 갈수록 심화하고 있는 시대에 교원의 정치적 기본권 보장은 시기상조이다. 지금은 교원의 정치적 기본권 확대가 아니라, 극단적인 정치 투쟁으로부터 아이들을 보호할 수 있도록 정치적 중립성이 보장되는 안전한 학교를 만드는 것이 급선무이다.
조직적인 관권선거의 부활 위험성
민주공화국 대한민국 헌법에서 교육의 정치적 중립성과 공무원의 정치적 중립성을 규정하고 있는 이유는 과거 1960년 4·19 혁명을 불러온 3·15 부정선거 이후 정권이 교원과 공무원들을 조직적으로 선거에 동원하는 관권선거를 방지하기 위해서일 것이다.
◆교원과 교육공무원에 의한 관권선거
교원의 정치활동이 허용되면, 교육감 선거에서 관권선거가 부활할 가능성이 매우 높다.
만약 현직 교장이 휴직한 후 교육감 선거에 출마할 수 있고, 교사들도 선거운동을 할 수 있다고 가정해 보자. 그러면 교장은 소속 교사와 학부모들을 중심으로 선거 캠프를 꾸리고 선거운동에 나설 가능성이 높다. 소속 교사와 학부모들 입장에서도 출마한 교장이 선거에서 낙선하더라도 다시 학교에 교장으로 복귀할 수 있으니 눈치를 보지 않을 수 없다.
더구나 현직 교육감이 선거에 다시 나오는 경우를 생각해 보면 관권선거 문제가 더욱 심각해진다. 지금은 교육감이라도 지역 학교의 교장과 교사들을 선거운동에 동원할 수가 없다. 그런데 교원의 정치활동이 허용되어 교장과 교사들도 선거운동을 할 수 있게 되면, 현직 교육감은 이들을 선거에 조직적으로 동원할 수 있게 된다.
여기에 교원과 함께 교육청 공무원까지 정치활동이 허용된다면, 현직 교육감이 공적인 교육청 조직까지 총동원하는 관권선거를 막을 수가 없게 될 것이 분명하다.
이미 지금도 현직 교육감들은 선거법의 공백을 이용해서 암암리에 관권선거를 하고 있다. 그런데 교원과 공무원의 정치활동까지 허용되면 현직 교육감들이 날개를 달게 될 것이다. 지금 교육감 임기는 4년이고 3선 연임이 가능하지만, 방대한 공적 조직을 동원할 수 있는 현직 프리미엄으로 인해 사실상 교육감 임기가 12년으로 늘어나게 될지도 모른다.
실제로 최근 춘천지방법원은 지난 2022년 지방선거 당시 불법 선거 운동과 뇌물수수 혐의를 받는 강원교육감의 교육자치법 위반과 사전 뇌물수수 혐의 사건 선고 공판에서 교육감에게 징역 10개월에 집행유예 2년을 선고했다. 검찰은 앞선 결심 공판에서 교육감과 도교육청 대변인에게 징역 3년을, 관련이 있는 전직 교사에게 벌금 500만 원을, 지역 초등학교 교장 등에게 징역 6개월을 구형했다.
교육감이 선거법 위반으로 1심에서 유죄 판결을 받자, 강원지역 교원단체들이 선출직 공무원의 선거법 위반은 공공성을 심각하게 훼손하는 중대 사안이라는 이유로 교육감의 사퇴를 촉구하고 나섰다. 앞으로 교원과 공무원들의 정당 가입과 선거운동이 허용된다면 어떤 일이 벌어질지 쉽게 알 수 있다.
◆일반 공무원들에 의한 관권선거
교원의 정치활동을 허용하는 것은 정치적 중립 의무가 부여되는 다른 공무원과의 형평성 문제가 발생한다. ‘교원도 시민으로서 정치적 기본권인 정당 가입과 선거운동 등 집단적 정치활동을 허용해야 한다’는 논리는 공무원도 시민으로서 이를 허용해야 한다는 논리와 다르지 않기 때문이다.
현재 국공립 유·초·중·고 학교 교원은 법관, 검사, 경찰공무원, 소방공무원, 군인 등과 함께 특수 분야의 업무를 담당하며 자격, 신분보장 등에서 특별법이 적용되는 특정직 공무원이다. 따라서 교원의 집단적 정치활동을 허용하면, 동일한 신분인 특정직 공무원들의 정치적 행위도 허용해야 하는 것이다.
만약 공무원도 시민으로서 정치적 기본권인 정치활동을 허용해야 한다는 논리로 일반직 공무원까지 정치활동이 허용된다면, 전체 지자체 선거에서 현직 시장이나 도지사들이 소속 공무원들을 총동원하는 관권선거가 자행되어도 막을 길이 없게 될 것이다. 특히 현직 시장이나 도지사가 선거에 다시 출마한 경우는 공무원 조직 전체가 관권선거에 동원될 수도 있다.
공무원도 근무지 밖에서만 정치활동을 허용하고, 근무지 안에서는 정치적 중립을 지키면 된다고 말하는 사람이 있을지도 모른다. 하지만 공무원들이 특정 정당에 가입해서 선거운동을 하면서도 정치적 중립을 지킬 것이므로 관권선거를 걱정할 필요가 없다고 생각하는 국민은 거의 없을 것이다.
공무원의 정치적 행위를 허용해도 공직선거법상 엄정한 선거법 집행이나, 선관위의 감시, 감독을 통해서 관권선거를 해결할 수 있다고 말하는 사람들도 있을 것이다. 하지만 공무원의 정치적 행위가 금지되어 있는 지금도 선거법 위반 사건이 끊이지 않고 발생하고 있는데 엄정한 법 집행만으로 해결될 것이라고 기대하는 것은 비현실적이다.
우리 사회가 관권선거를 걱정하지 않아도 될 정도로 정치적 양극화가 해소되지 않는 한, 교원과 공무원의 정치적 기본권 보장은 시기상조이다. 우리 헌법에서 같은 시민임에도 불구하고 교원과 공무원의 정치적 기본권을 제한하고 있는 이유는 그동안 정치적 이념 대립이 극심해서 관권선거의 폐해가 너무나도 컸기 때문이다.
더구나 정치적 이념 대립이 완화되기는커녕 계엄과 탄핵 등으로 오히려 정치적 양극화가 심화하고 있는 상황에서, 망국적인 관권선거를 방지할 수 있는 실질적인 대책도 없이 교원과 공무원의 정치활동을 지지하는 국민은 거의 없을 것이다.
