더에듀 | 지난 7월, 김문수 더불어민주당 의원이 대표발의한 초·중등교육법 개정안은 방과후 과정을 새롭게 도입해 정규 교육과정과 동등한 법적 지위를 부여하려는 시도이다.(관련기사 참조 : https://www.te.co.kr/news/article.html?no=26791ㅓ)
겉으로는 교육 기회 확대처럼 보이지만, 실상은 학교의 정체성과 교육법 체계를 근본부터 흔드는 위험한 입법 폭주이다.
초·중등교육법은 헌법 제31조 제4항이 보장하는 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성을 제도화하고, ‘국가교육위원회법 제12조’에 따라 국가교육과정의 기준과 내용을 규율하는 법률이다.
그 목적은 어디까지나 학령기 정규 교육과정을 체계적으로 보장하는 데 있으며, 복지·돌봄 영역의 방과후 과정을 끌어들일 수 있는 법적 장치가 아니다.
그럼에도 입법자는 ‘교육과정’과 ‘방과후 과정’을 단순히 ‘과정’이라는 동일한 용어로 포장해, 마치 같은 범주인 양 법률에 끼워 넣으려 한다. 이는 법체계의 목적을 정면으로 오인한 것이자, ‘방과후 과정’과 ‘학교교육과정’의 본질적 차이를 구분하지 못한 입법적 무책임이다.
이번 개정안은 교육과정 전문성에 대한 몰이해에서 비롯된 것으로, 교육법 체계 훼손이라는 심각한 결과를 초래할 수밖에 없다.
왜 이 법안이 위험한지, 그 구체적 이유를 하나씩 짚어볼 필요가 있다.
법적 주체와 역할의 혼돈
방과후 과정을 초·중등교육법에 끌어들이려는 시도는 법적 주체를 혼동하는 근본적 오류에서 비롯된다.
초·중등교육법이 규정하는 학생(student)은 정규 교육과정을 이수하며, 헌법 제31조 제4항에 따라 학습권을 보장받는 존재이다.
반면, 방과후 활동과 돌봄은 아동복지법이 규정하는 아동(child)을 대상으로 하는 복지·보호 서비스이다.
비록 같은 개인이라 하더라도, 법적 지위와 권리 구조는 명백히 다르다. 그럼에도 두 제도를 하나의 법률 속에 병렬화하려는 발상은 학습권과 복지권이라는 서로 다른 권리를 같은 층위에서 다루는 심각한 법체계의 혼란이다.
방과후 과정에 해당하는 아동의 교육, 돌봄·복지, 심리상담·치료 서비스는 이미 ‘아동복지법 제52조(아동복지시설의 종류)’에 근거해 다양한 복지시설을 통해 제공되고 있다.
그럼에도 불구하고 굳이 초·중등교육법에 ‘방과후 과정’을 새로 끼워 넣으려는 시도는 단순한 보완 입법이 아니다. 이는 법적 기능이 이미 존재함에도 불구하고, 복지 영역의 제도를 교육법 안으로 끌어들여 학교에 떠넘기려는 정치적 계산과 권한 재배치 의도가 깔려 있다.
아동복지법이 보장하는 ‘아동’의 권리를 학교법 체계 속 ‘학생’의 학습권으로 전환해 복지의 성격을 교육기관 관리 권한으로 바꾸려는 의도, 복지부 소관 사무를 교육부와 교육감, 학교장 권한으로 재편해 정치적 성과를 챙기려는 목적, 별도의 복지 인프라 투자 없이 ‘학교가 돌봄을 책임진다’라는 이미지를 부각하려는 정치적 계산이 그 속내이다.
문제는 이러한 입법이 결과적으로 학교의 핵심 기능인 정규교육과정 운영에도 치명적인 타격을 준다는 점이다.
학교는 서서히 ‘교육의 장’에서 ‘돌봄의 장’으로 기울어져 왔다. 학생의 학습권을 보장해야 할 학교의 관리·감독 기능이 아동복지법의 구속력에 종속되면서, 교사의 정규 교육과정 운영조차 학습권 중심이 아니라 아동복지 권리에 의해 재단되는 기형적 구조로 변해왔다.
이에 따라 학교의 정체성은 근본적으로 흔들리고, 학습권 보장이라는 본령은 아동복지에 밀려 뒷전으로 물러났다.
실제로 정규 교육과정 운영이 법적 직무인 교사의 수업과 생활지도마저 형사적 잣대인 아동복지법 안으로 끌려 들어가면서 ‘학생교육’이 ‘아동교육’으로 전환·왜곡되는 현실은 이제 일상이 되어 있다. 이는 학교가 학생 교육이라는 본연의 법적 임무조차 정상적으로 수행하기 어려운 구조로 법체계가 작동되고 있다는 분명한 증거이다.
이런 상황에서 방과후 과정을 초·중등교육법에 끌어들이려는 개정안은 불난 데 기름을 붓는 격이다. 이는 학교의 돌봄화를 제도적으로 고착시키고, 학교 교육의 본질을 훼손할 뿐 아니라 교사의 직무 성격까지 심각하게 왜곡하는 결과로 이어질 수밖에 없다.
결국, 방과후와 돌봄을 교육법에 편입하려는 발상은 학생과 아동이라는 법적 주체를 혼동하고, 학습권 보장과 복지·돌봄 권리라는 서로 다른 제도 영역을 무리하게 병렬화하는 잘못된 입법이다.
이는 헌법이 보장하는 학습권 구조를 왜곡할 뿐만 아니라, 교육과정 운영이라는 학교의 본령에 복지 업무를 강제함으로써 학교를 구조적 모순 속으로 몰아넣으며 또 하나의 갈등을 부추길 뿐이다.
학교의 본령과 직무 왜곡
학교의 본령은 어디까지나 국가교육과정 운영에 있다.
‘초·중등교육법 제23조 제1항’이 ‘학교는 교육과정을 운영한다’라고 규정하고 있듯이, 교육과정은 교과 편제·시수·성취 기준 등 학생의 학습권과 직접 연결되는 체계이다.
반면 방과후 과정은 정규 수업 이후 학교장이 선택적으로 운영하는 보충 프로그램에 불과하며, 교육부 고시에서도 정규 수업 외 활동으로 명시돼 있다.
실제로 방과후학교 제도는 법률이나 대통령령이 아닌 ‘2006년 교육부 훈령’에서 출발했다는 점에서, 그 성격은 어디까지나 부수적 활동임이 분명하다. 이는 정규 교육과정을 규율하는 법률적 차원과는 전혀 다른 층위에서 작동하는 것이다.
그럼에도 불구하고 이를 동일한 법률 체계 안에서 다루려는 시도는 그 자체로 법리 왜곡이다. 이러한 법리 왜곡은 방과후·돌봄에 국한하지 않는다.
최근 신설된 ‘초·중등교육법 제18조의5(학생의 정서·행동 지원 등)’는 얼핏 보면 학생의 성장을 지원하는 그럴듯한 규정이지만, 실제로는 상담·치료·정서 지원 등 본래 복지·의료 영역에 속하는 기능을 학교와 교육청에 강제하는 조항이다.
이는 본래 아동복지법이나 정신건강복지법에서 다뤄야 할 내용을 억지로 교육법에 끼워 넣은 것으로, 교육법 체계의 일관성을 심각하게 훼손한다.
해외 사례는 이를 더욱 분명히 보여준다. ‘미국’은 사회정서학습(ESL)을 학습의 범주에서 제도화했지만, 상담과 치료 같은 복지·행정 기능은 교육법이 아닌 별도의 복지·보건 체계가 담당한다.
반면 ‘한국’은 초·중등교육법을 끊임없이 손질하며 복지와 행정 기능을 학교에 떠넘기고, 교육의 본질과는 무관한 과제를 억지로 짊어지게 하고 있다.
결국, 초·중등교육법은 더 이상 정규교육과정을 규율하는 본래의 법률로 기능하지 못하고 학교폭력, 돌봄, 정서지원, 보건복지업무까지 무분별하게 끌어안으면서 점차 ‘잡탕식 법률’로 누더기화되고 있다. 그 결과, 학교의 교육 활동은 해체되고, 공교육의 붕괴는 더욱 가속화될 수밖에 없다. 이는 단순한 입법 착오가 아니라, 교육법이 정치적 이해득실을 위해 변질되고 있다는 명백한 사례이다.
헌법과 법체계에 대한 위배: 유아교육법을 끌어오는 오류
개정안을 대표 발의한 김문수 더불어민주당 의원은 ‘유아교육법에는 방과후 과정이 명문화되어 있는데 초·중등교육법에는 없다’라는 점을 근거로 방과후 과정을 신설해야 한다고 주장한다. 그러나 이는 극히 피상적인 논리일 뿐, 법리적 정합성이 결여된 주장이다.
첫째, 입법 취지의 차이이다.
유아교육법은 보육과 돌봄의 성격이 강한 유아 단계를 규율하는 법이고, 초·중등교육법은 학령기 학생의 정규 교육과정을 다루는 법이다. 규율 대상과 목적이 근본적으로 다르므로 단순 비교는 성립할 수 없다.
둘째, 내용적 차이이다.
유아 방과후 과정은 보호·복지 성격이 강하기 때문에 법률로 명문화된 것이지만, 초·중등 단계에서 학교의 법적 책무는 수업 중심의 정규 교육과정 운영이다. 방과후는 어디까지나 선택적·보완적 활동으로, 지금까지도 교육부 훈령과 지침만으로 충분히 운영되어 왔다. 이를 굳이 법률에 격상할 필요는 없다.
셋째, 법체계의 혼란이다.
방과후를 초·중등교육법에 끌어들이는 순간 정규 교육과정과 부수 활동의 경계가 모호해지고, 교육과 복지의 법적 체계가 충돌한다.
이미 아동복지법, 아이돌봄 지원법, 청소년복지 지원법 등 아동 돌봄과 복지 영역의 법률과 지자체 조례가 존재하는데, 이를 교육법 속에 억지로 끼워 넣으면 초·중등교육법은 ‘교육법’인지 ‘복지법’인지 정체성을 잃고 만다.
결국 학교는 교육과정 운영과 동시에 복지 업무까지 떠안는 모순적 지위로 전락하게 된다. 이는 단순한 제도 편의가 아니라 헌법상 권한 배분 원칙과 법리 일관성을 허무는 심각한 체계 파괴다.
더욱 심각한 것은 이런 법체계 왜곡이 반복되고 있다는 점이다.
지난 7월 국회는 초·중등교육법에 ‘행정실 설치’를 강제하려 하면서, 본질적으로 성격이 다른 고등교육법상 대학 제도를 단순히 비교해 끌어들였다. 이번에는 유아교육법을 근거로 초·중등교육법에 방과후 과정을 끼워 넣으려 하고 있다.
법률 대상은 달라도 드러나는 현상은 동일하다. 초·중등교육법의 본령에 대한 몰이해, 그리고 법체계 전체를 흔드는 무지다.
행정·재정·법체계 충돌과 도미노 효과
‘돌봄’과 ‘방과후’는 본질적으로 지역 기반 복지서비스이며 지자체 소관이다. 그럼에도 이를 학교장·교육감·교육부에 법적 책무를 부여하며, 방과후를 사실상 ‘법정 교육과정’으로 격상시키려는 것은 선택적 참여를 준의무화할 위험을 내포하고, 복지 업무를 교육청과 학교로 전가함으로써 교육자치와 지방자치의 경계를 무너뜨린다.
재정 부담은 교육청에 집중될 수밖에 없다. 나아가 방과후 강사의 자격 제도화 요구, 프로그램 법정 시수 확대, 초·중등교육법상 지위와 처우 보장 요구 등 도미노 효과가 뒤따를 것이다. 결국 학교는 교육기관이 아니라 돌봄·복지기관으로, 제도적으로 한층 더 고착될 것이다.
이것은 단지 ‘학교에 유휴 교실이 있다’는 편의 논리에 매몰된 위험한 발상이다. 병원에 빈 병실이 생겼다고 해서 환자 복지를 명분으로 의료법을 개정해 간병과 돌봄 책임까지 포함하는 것이 타당하지 않듯이, 교육과정 운영을 본령으로 하는 초·중등교육법에 법적 주체가 다른 돌봄·복지 조항을 끼워 넣는 것 또한 명백한 모순이다.
같은 논리로 국회에 유휴 공간이 있다고 직원 복지를 이유로 국회법을 개정해 직원 탁아소와 병원 설치 조항을 넣고 이를 국회의장에게 책임을 맡기는 일이 과연 정당하겠는가. 이는 공간적 편의와 대상의 동일성을 앞세워 법체계의 본질을 훼손하는 전형적 사례다.
학교는 교육과정을 운영하는 기관이고, 국회는 입법기관이다. 본령을 벗어난 업무를 억지로 끼워 넣는 순간 법은 누더기가 되고, 입법자는 전문성 부재를 스스로 고백하는 꼴이 된다.
‘학교’의 법적 정체성을 왜곡시키는 남발된 정책 용어
방과후 활동은 본래 지역사회 복지나 사교육 보완 성격이 강한 별도 영역이었다. 그러나 2006년 노무현 정부가 사교육 경감 명분으로 방과후학교 운영 규정을 제정하면서 정규교육과정 외 활동이 처음 학교 제도에 편입됐다.
이후 이명박 정부는 공교육 경쟁력 강화, 박근혜 정부는 초등 돌봄 확대를 내세우며 방과후·돌봄 제도를 확장했고, 문재인 정부에서도 방과후 과정을 초·중등교육법에 끌어들이려 했으나 번번이 무산됐다.
2025년 이재명 정부가 다시 같은 법안을 발의한 것은, 정권이 바뀌어도 똑같은 시도가 반복되고 있음을 보여준다. 명분은 달랐지만, 본질은 하나였다. 교육법과 무관한 영역을 억지로 초·중등교육법에 끼워 넣으려는 흐름이었다.
주목할 점은 용어 사용이다. 정부는 방과후학교, 늘봄학교 같은 친숙한 명칭을 남발했지만, 공식 문서에서는 방과후 교육과정’이나 ‘늘봄 교육과정’이라는 표현은 차마 쓰지 못했다. 대신 ‘방과후 과정’, ‘늘봄 프로그램’, ‘늘봄 지원’ 등 교육법상의 법적 용어와 충돌하지 않는 모호한 표현만을 사용했다. 이는 방과후와 돌봄이 법적으로 정규교육과정과 동일 선상에 놓일 수 없다는 사실을 정책 당국 스스로도 알고 있었기 때문이다.
그럼에도 현 정부와 여당은 법안 제안서에서 ‘교육과정’과 ‘방과후 과정’을 의도적으로 교묘히 섞어 쓰며 국민을 현혹하고 있다. 이는 단순한 부주의가 아니라 법 개념을 왜곡하는 언어적 조작이다.
복지성 정책인 프로그램 운영이나 교육활동을 ‘교육과정’이라는 명칭으로 포장하는 순간, 교육법의 근간은 무너진다.
정책 연속성의 맥락도 우려스럽다.
이재명 대통령의 후보 시절 공약이었던 ‘사회협력교장(제2교장제)’이 그 전조였다. 이는 최근 정부가 발표한 온동네 초등 돌봄제 도입과 결합해 돌봄을 아예 교육법 속에 끌어들이려는 구상과 맥이 닿아 있다.
결국 국회와 정부가 정상적 법체계를 해체하고 비정상적 제도를 입법화한다면, 교육법은 더 이상 교육을 위한 법이 아니라 정치적 이해득실을 위한 도구로 전락할 수밖에 없다.
국제 비교와 정책 효과의 실증
해외 교육 선진국도 학교 공간을 활용해 방과후·돌봄 프로그램을 운영하지만, 그 근거는 교육법이 아니다. 미국의 방과후학교 제도에 해당하는 ‘After-school program’은 주(州) 지침이나 지역 조례에, 영국의 ‘Extended School Services’는 Childcare Act 2006에, 북유럽 국가들은 사회서비스법·청소년법에 근거를 둔다.
‘교육법’은 정규 교육과정만을 다루고, 돌봄은 복지·사회서비스 체계에서 규율하는 것이 국제적 공통 원칙이다.
방과후를 초·중등교육법에 끌어들이려는 한국식 발상은 세계 어디에서도 찾아보기 힘든 제도적 혼종이자 기형적 입법이다.
정책 효과 역시 실망스럽다. 방과후학교 제도는 1995년 5·31 교육개혁안에서 사교육비 절감을 목표로 처음 제안됐지만, 전면 시행된 지 19년이 지난 지금 사교육비는 줄기는커녕 오히려 최고치를 경신하고 있다.
2023년 초·중·고 사교육비는 27조 1000억원으로, 전년 대비 4.5% 증가했다. 이는 방과후학교가 사교육을 대체한 것이 아니라 사실상 보완재로 작동했음을 보여준다.
그럼에도 정치권은 실패한 제도를 돌봄 정책으로 포장해 ‘늘봄학교’와 결합하더니, 이제는 ‘온동네 초등돌봄제’라는 이름으로 재포장해 급기야 교육법 속에 끼워 넣으려 하고 있다.
‘성과 검증조차 없는 실패’를 초·중등교육법으로 제도화하려는 이 입법은 명백한 정책적 자가당착이다.
해법은 단순하다-법적 번지수부터 바로잡자
방과후 과정과 돌봄 정책, 나아가 아동복지를 위한 전일제 학교 정책 자체를 부정하는 것이 아니다. 문제는 그것을 엉뚱한 법적 자리에 끼워 넣으려는 데 있다.
모든 제도는 제자리에 맞게 있어야 한다. 방과후와 돌봄은 초·중등교육법이 아니라, 필요하다면 ‘방과후학교 및 돌봄 지원법(가칭)’과 같은 별도 법률로 다루면 된다. 해외 주요국도 방과후 프로그램을 교육법이 아닌 복지·보건·지자체 법률에 근거해 운영한다.
학교의 역할은 시설 제공과 안전 협력에 한정되며, 운영 책임은 지자체와 복지기관이 맡는 것이 원칙이다. 따라서 방과후와 돌봄을 교육법 안에 억지로 끼워 넣는 것은 국제적으로도 유례를 찾기 힘든 잘못된 입법이다.
초·중등교육법은 헌법이 보장한 학생의 학습권을 실현하기 위한 법률이다. 그런데 정서·심리 상담, 복지·보건, 행정 기능까지 한꺼번에 끌어안으며 누더기식으로 개정한다면, 이 법은 더 이상 ‘교육법’이 아니라 정치적 이해를 포장한 ‘정치판 짜깁기 법’으로 전락할 수밖에 없다.
교육법 개정은 ‘국가교육과정 운영’과 ‘학습권 보장’이라는 본령에서 벗어나서는 안 된다. 국회의 책무는 교육법을 정치의 도구로 소비하는 것이 아니라, 교육법을 교육법답게 지켜내는 데 있다. 그것이 곧 교육의 본령을 수호하는 길이며, 교육법이 끝까지 지켜야 할 최후의 보루이다.
